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小城鎮人口達到5萬的規模，自存倉就可以設市“強鎮擴權是有機會能強的鎮才能夠擴權，不能盲目擴權。”中國城市發展戰略研究會副會長易鵬日前接受南都記者專訪，詳解強鎮擴權改革的經驗得失，並建議調整設施標準，增加鎮改市的數量。他認為，人口規模5萬人以上的鎮，鳳凰、宏村等有旅遊、文化、能源等專業特色和資源的小城鎮，霍爾果斯、滿洲里等口岸城市，湖北的小池鎮等交通樞紐的節點小城鎮，承擔國土安全的小城鎮以及城市群裡面可承接產業外移的小城鎮，這六類城鎮需要做大做強。等級制度加劇資源向上層城市集聚南都：我們注意到，在國際上流行的城市化概念在中國被普遍稱為“城鎮化”，如何理解我國城鎮化進程中“鎮”的作用和地位？易鵬：中國幅員遼闊，城鎮數量多。而此前，在城市發展中，關於設立中小城市等問題上爭議較大。中國地形地貌差異較大，加上目前存在大量農村人口，因此選擇了“城鎮化”這一帶有國家特色的詞，其實和國際上的“城市化”在本質上相差不大，只是體現更多的包含。鎮的位置決定了其地位。當前有一點需要注意，就是目前對鎮級改革而言，畢竟還是相對較為弱勢的一種改革，改革後的鎮級政府，也仍處於弱勢地位。鎮在行政架構中所處的地位，決定了它的影響力。我認為，小城鎮改革，萬事都要回到“鎮”這個落腳點。南都：目前很多鎮的行政級別成為了當地發展的約束，甚至出現“縣吃鄉鎮”、“小馬拉大車”的情況。對此，怎麼評價？易鵬：當前鎮確實出現了行政向上級集中，這種現象在短時間內很難消除，就比如北京比廣州好、廣州比佛山好、佛山比下面的鎮要好。中國的行政規律體現在中央集權制度，讓更多的資源跟隨城市的行政等級來對應，直接出現了直轄市比省會城市好，省會城市比地級城市好的基本局面。中國的國有或集體土地制度，也讓上級政府權力在分配土地指標中處於主導地位，直接加劇了資源向更高行政級別城市聚集。財權也是如此，中央政府明確要求地方政府不能負債，但嚴格來講一個健康的財政當然可以負債。與此類似，越到基層，上級對下級的權力管控越明顯。當然，我們不能只拿珠三角、長三角的個別案例來統攬全局。目前很多鎮仍是“吃飯財政”，尤其是廣大的中西部地區，還要借助上級轉移支付。“小馬拉大車”的情況仍不是主流，目前全國只有不到20%的鎮存在這種情況。全國800多建制鎮具備做強條件南都：中國現在的強鎮擴權試點模式，會不會破壞中國傳統的行政架構呢？易鵬：我認為強鎮擴權是有機會能強的鎮才能夠擴權，不能盲目擴權。所以我們肯定要分類，要篩選，哪些符合條件的鎮進行擴權，肯定有一個標準確定。南都：這項改革可以從哪些符合條件的鎮推進？易鵬：中國這部分能夠做大的小城鎮，主要集中這六類範圍中：一是人口規模較大的鎮，到2009年中國有809個建制鎮的人口規模達到5萬人以上，這樣的鎮可以通過鎮改市的方式來做強。二是有旅遊、文化、能源等專業特色和資源的小城鎮，比如鳳凰、宏村等。三是口岸城市，比如霍爾果斯、滿洲里等。四是交通樞紐的節點小城鎮，比如湖北的小池鎮等。五是在城市群裡面的小城鎮，可以承接大城市的產業外移，比如北上廣周邊的系列鎮。六是承擔國土安全的小城鎮。我國目前只有661個市，數量比較少，可以擴大市的範圍。強鎮關鍵是給它一個政策的高位，包括財政、稅收等權利和規劃，都需要擴大。對一些確實條件發展地非常好的鎮，還是可以給予更多別的方面的自主權，比如派出所改為公安局，而不是簡單的派駐機構。南都：現在有很多地方說我不要縣這一級了，直接把鎮升為市，你覺得這個可不可能呢？易鵬：如果把鎮改為市，會有很多衝突。主要還是我們現有經濟不太發達，整體而言在全國範圍，經濟強鎮並不多。絕大多數縣現有經濟不發達，資源有限，只有那麼多資源，設立那麼多市以後，可能導致資源更分散。迷你倉新蒲崗都：在中國的歷史長河之中，很成熟的一個架構就是省、地、縣三級結構，很多學者都在建議要取消市一級的結構，直接省直管縣，這種方式可行嗎？易鵬：如果把地級市這個層面撤掉，現階段並不現實。因為歷史上來說，當時人少，方便管理，目前人口規模則不一樣。其次，目前的社會分工，社會的管理複雜程度大幅提升。已經形成了一個既得利益階層，短時間要破除，難度還真不小。而且有的省下面的縣有上百個，比如四川就有200多個縣級單位。也管理不過來。所以我認為，這需要因地制宜，不能一刀切。5萬人的小城鎮即可設市南都：最近南京也在醞釀鎮改市。未來鎮改市會不會有所鬆動呢？易鵬：不排除有鬆動的可能。但鎮改市不能換湯不換藥。如果只是改名字，沒意義。關鍵在於內涵，相應的事權和財權要匹配。同時要有監督，如果不通過監督機制，搞形式就沒有多大意義了。南都：設市的條件是不是也可以放寬一些？易鵬：目前是按10萬人的標準設市，還包括財政收入、工業增加值、G D P等很多指標。但我認為，小城鎮人口達到5萬的規模，就可以設市。因為根據測算，5萬人才是一個公共服務投入可以形成良性循環的一個點。5萬人的標準，目前滿足這個標準的行政單位數目可能不到1000個。人口是決定一個城市產業規模和內需的關鍵指標之一。這種城市聚集效應，從國際城市化的人口遷徙變化數據，可以明顯感覺出來。1970年至2011年，居住在50萬人以下城市的城鎮人口比重，由61 .6%下降為50 .9%，50萬至100萬人的由9.4%提高到10 .1%，100萬至500萬人的由18%提高到21 .3%，500萬至1000萬人的8%略微下降到7.8%，1000萬人以上的由2.9%提高到9.9%。中國人口從農村向城市遷徙，小城鎮向大城市遷徙過程中，小城鎮的人口規模受到一定程度的壓制。中國當前有近2萬個建制鎮，平均鎮區人口不到8000人。從經濟規律來看，這種較小的人口規模要想進行基礎設施的建設，其回報率自然明顯偏低。資金逐利自然會考慮遠離這種規模的小城鎮，而是推動各種資源匯聚到大城市。強鎮擴權，利益衝突在所難免南都：很多強鎮擴權的試點，是擴大鎮政府的財權和社會管理權限，是否會造成縣級權力的空心化？易鵬：這只是分工問題。美國聯邦政府和州政府之間有分工，每一級政府管什麼事有分工。而中國目前很多地方都是一鍋粥，各種權力大都混合在一起，各級政府都在管，卻又都管不好。其實，只要把蛋糕做大，就不存在是否空心的問題。鎮級政府擴權，上面要放權，但各方彼此要有側重，縣級政府要側重縣一級的城鄉統籌，鎮級政府需要考慮如何自身做強做大，重點要放在城市建設上。南都：鎮政府擴權，會不會與縣一級政府衝突？易鵬：衝突在所難免。正因為目前有衝突，縣政府才利用手里的行政資源壓制鎮。事實上，試點鎮也可以採取適合中國國情的方式，比如在一些強鎮，可以提高鎮委書記的行政級別，比如提至副縣級或縣委常委，由於領導地位的提升，也可以擴大鎮的話語權。南都：盲目擴大鎮的權力，會不會造成職能重疊？易鵬：中央政府為什麼不敢輕易放地方政府的權？省政府不敢放地級市的權？很重要的原因就是擔心一放就亂。所以，最關鍵就是加強監督。放權同時，減少公務員人口規模、減少辦公樓修建。其實鎮級政府的發展也不見得需要多大，鎮上可以有很多民間組織機構，比如居委會、社會組織等，來承擔一些政府的功能。歷史上，很多村基本沒有政府，怎麼治理？就靠祠堂、長老、宗族維持運行。鎮一級更要培養社會組織力量，以他們代替政府，從而在擴大社會管理能力的同時，又不增加政府的供養人數。比如鎮政府可以購買公共服務，或不用購買，而形成內部自我約束。總而言之，宗族、家族勢力要從村鎮管理的角度上發揮重要作用，鄉里鄉規的作用也不能忽視。迷你倉出租